依申请信息公开诉讼周年年度调查报告——基于透明中国网刊载的40宗涉诉案的考察

摘要《政府信息公开条例》开局之年依申请信息公开案件的调查结果表明，依申请信息公开案件立案受理环节的行政程序缺失是涉诉信息公开案发生的重要原因，《条例》第23条是行政主体拒绝公开信息的主要挡箭牌。尽管我国民众的信息需求表现出了多元化特征，但还不是“政治参与民主型”和“生产需求型”的而是“生活需求实用型”的，不是“决策信息需求型”的而是“执行信息需求型”的。同时，律师是信息法治建设的重要力量;公益诉讼正在通过申请信息公开的方式集中涌现;涉访信息公开比例较重;地市机关特别是区县机关正成为我国社会矛盾和信息公开案的高度聚集区与集中爆发区;法院立案受理接近3/4，但司法不作为现象仍然突出;原告胜诉率偏低，行政复议程序制度闲置。　　正文　　引言　　现代社会“信息是支配性资源”[①]， 而在我国，这种支配性资源的80%被政府所掌握。[②]因此，公共信息资源的及时、充分披露就显得尤为必要。也正是从这个意思上讲，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的颁行意义重大。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”[③]。那么，开局之年《条例》的实施状况如何、这样的实施状况又揭示了怎样的立法缺陷和官民信息观呢?笔者将对此进行实证调查、统计比对与初步分析，意在发现问题、寻求对策。　　调查对象：2008年5月1日至2009年4月30日发生的依申请信息公开诉讼案。政府主动公开应该成为公共信息披露的基础和主渠道，但依申请公开却更能够说明官民双方的互动能力和对立法的态度差异，诉讼程序因素的加入又可以发现司法权和行政权在信息公开中的力量对比和博弈关系，并且“可运用的司法审查”是公民知情权的监护人，其运行状况最能够反映一个国家的信息法治化程度。统计截止时间：2009年6月12日，这是考虑到四月份提出申请的案件如果诉讼的话，此时应该已经进入到了司法审查程序。案件来源：透明中国网(http://www.chinatransparency.org)的“案件追踪”栏目。选取该网站作为标本来源载体是因为：其一，官方年度报告发布不及时且有许多遮羞式的统计纰漏;其二，该网站强大搜索能力能够较为全面、客观地反映全国依申请信息公开诉讼案的基本面貌。另外，考虑到网络信息的可信度多受怀疑，笔者对每个案件一一核实，尽量发现案件新闻报道的原始出处，确保样本的真实性和准确性。统计项目：在限定的统计期间内，“案件追踪”栏目共有427条报道记录，排除非依申请、非诉讼和相同内容，[④]合乎上述调查设计的案件共计40件，这40宗案件构成了本文的基本统计样本和单位。同时，40个案件依照诉因、信息类型、原告身份、被告纵向分布、案件发生区域和法院立案受理及审判结果六大项目进行分析、研究。　　一、依申请信息公开诉讼案“诉因”分析　　(一)依申请信息公开案件立案受理环节的行政程序缺失是涉诉信息公开案发生的重要原因　　根据信息公开申请答复的性质不同，可以将申请答复分为程序性答复和实体性答复两大类。所谓程序性答复，是指依申请公开案的行政主体在对申请立案审查的行政程序环节，就申请的形式、主管、管辖、收费等程序性问题作出的答复。尽管间接上，程序性答复同样会导致申请者知情权的实质性损害，但其直接法律效力是引发信息公开申请的受理与否。实体性答复则是指，信息公开申请受理后，行政主体就是否公开信息、信息公开的范围、信息公开的程度以及依据、理由等事项的答复。其实，在模糊意义上，实体性答复可视为“公开”或“披露”同意词，也可以将实体性答复作为信息公开或披露的载体、方式和形式看待。从严格程序层面上讲，依申请信息公开的受理主体必须对申请者予以答复，那怕因申请者自身认识问题导致申请的公开主体错误，先期受理者也有责任告知其法定公开主体的名称和联系方式等。因为，答复首先是公开申请受理主体的程序性法律义务。遗憾的是，我国现行《条例》却没有对答复作出程序性和实体性的明确立法区分——这从《条例》第21条第3、4项关于管辖、申请形式瑕疵补正的规定与该条第1、2项有关实体性答复内容的规定同条列举的立法模式中，就能得到有力佐证。如是，不管是积极答复(如当场表示拒绝公开)还是消极答复(如对于申请不做任何意思表示)，也无论答复的内容是什么，只要受理主体在法定的期限内作出了关于申请行为的意思表示，就仿佛满足了依申请信息公开程序受理后的第一道程序义务。，可是，通常情况下人们对信息公开不作为又不是从上述程序性答复的意义上理解的，而是从实体性答复即从知情权的满足与否的角度观察问题的。这就必然会在认识上造成错觉，也会导致行政公开实践操作和司法审查模式选择上的混乱，同时，亦增加了信息公开案件调查、统计和评估的工作难度。下面我们将按照《条例》的立法文本和法条逻辑展开自己的研究。[page]　　根据《条例》第24条，按时间标准可以将答复分为当场答复、法定期限内答复(即15个工作日内答复)、依法延长答复(即在30个工作日内答复)和合法期间内未作任何形式的答复表示四种情况，当然我们这里的分类与答复的具体方式、内容无关，更不关涉申请信息的公开与否。当场答复、法定期限内答复和依法延长答复我们称之为“时间合法性答复”，而合法期间内未做任何形式的答复表示则冠之以“时间违法性答复”。在作为我们研究对象的40个涉诉依申请信息公开案中，时间合法性答复共计25件，占62.5%。其中，当场答复5件，占12.5%;法定期限内答复18件，占45%;依法延期答复2件，占5%。而时间违法性答复即合法期间内未作任何形式的意思表示共计15件，占37.5%(见图表1)。可见，信息公开案件的答复率勉强过半，如果将大量未得到答复或得到了否定性答复但当事人放弃诉讼的案件考虑进去，答复率更是不容乐观。同时，行政主体在受理中不出具任何回执或手续的案件共计22件，占到了案件总数的55%。　　图表1　　造成上述状况的原因至少有以下几点：其一，英国的信息自由法准备期长达五年之久[⑤]，日本的机关拥有信息公开法的准备期也有两年，并且还明确规定四年内必须在研讨施行和诉讼管辖状况的基础上采取必要的应对措施。[⑥]而我国《条例》实施准备期仅为一年，准备期不足宣传力度势必不够，行政主体及其工作人员的心理准备、观念转型和工作安排滞后于相对人高涨的知情需求。这样，在陈旧观念和过往工作方式遭遇新型知情权时，难免关系紧张甚至不知所措。比如在“宜昌最牛别墅群信息案”[⑦]中，区国土资源局将信息公开案件作为信访案件处理，向申请人出具的竟是“信访事项办理答复意见书”;其二，《条例》的配套措施特别是程序机制和格式文书建设没有同时跟进。除了上海、福建、四川等少有的几个省市外，大多数部委和地方政府忙于政府网站建设和公开信息整理，忽略了立案审查、受理、送达、法律文书等具体程序事项的完善，从而在实践中因程序操作不规范人为地增加了案件的复杂性。如在“乔某诉深圳市司法局信息公开案”[⑧]开庭时，原被告双方争议的焦点不是涉案信息是否应该公开的实体性问题，而是纠缠于工作人员用自己的电子邮箱发送的答复邮件可否是为司法局的答复这一程序性问题，;其三，公开机关的内部机构和责任主体不明晰。尽管《条例》对信息公开的领导机关、主管机构和责任主体都做了相应规定，但是受长期以来形成的内部请示汇报制度的惯性支配，实践中信息公开与否的最终决定权往往上移至机关“一把手”，甚至由政府职能部门直接上移至地方各级人民政府。从而在不断请示汇报的“内耗”中，拖延了立案受理时间，错过了法定的答复期，进而使申请人形成了执法人员态度冷漠、机关办事拖拉的印象。如果在此其间行政主体能够送达一个延期答复的通知书，问题可以迎刃而解，许多诉讼也完全可以避免;最后，《条例》的立法技术过于粗糙。《条例》没有很好地把握行政法典程序性规范和实体性规范共存共生的基本特点，实体条款的比重远远高于程序条款，比重不大的程序条款也缺乏应有的操作性。比如作为依申请公开中的重要程序“受理”，作为词汇在《条例》中仅仅出现过一，而且如何受理、受理与立案及当场答复的关系怎么样处理更是语焉不详。另外，如上所述，在《条例》没有有效区分程序性答复和实体性答复情况下，由于实体性答复这一主行政行为对程序性答复该种从行政行为或环节性行为或准行政行为的吸纳功能，从而增加了诉讼的数量和司法审查的难度，不利于个案司法推动型信息公开模式的精细化发展，也因立法自身的原因使大量案件在根本上违背“穷尽行政救济原则”[⑨]情况下，不当地流向了法院。　　(二)依申请信息公开率极低是信息公开诉讼案发生的基本原因，《条例》第23条成为行政主体拒绝公开信息的主要挡箭牌　　根据《条例》21、22、23条的规定并结合已发生案件的实际特点，可以将时间合法性答复涉诉案件分为以下五种类型：1、完全不公开答复引发的诉讼案;2、部分公开答复引发的诉讼案;3、作出依法不属于本机关公开答复引发的诉讼案;4、作出申请信息不存在答复引发的诉讼案;5、形式瑕疵答复引发的诉讼案。　　在上述时间合法性答复的25宗案件中，部分公开答复引发的诉讼案4件，以25件为基数(下同)占16%;作出依法不属于本机关公开答复引发的诉讼案2件即“北京养犬费信息公开案”[⑩]和“温州交通限速标示决策信息案”[11]，占8%;作出申请信息不存在答复引发的诉讼案1件即“北京朱福祥信息公开案”[12]，占4%;形式瑕疵答复引发的诉讼案2件即“乔某诉深圳市司法局信息公开案”和“彬县城关镇村民诉镇政府信息公开案”[13]，占8%;而完全不公开答复引发的诉讼案最多，共计16件，占64%，并且行政主体拒绝公开信息的理由也呈现多元格局：(1)以涉及第三人商业秘密为由拒绝公开的7件，占28%;(2)以行政处理前的调查信息为由拒绝公开的2件即“汝城全国首例信息公开案”[14]和“华南虎照信息公开案”[15]，占8%;(3)以(省产权交易中心)不属于《条例》规定的公开法定主体为由拒绝公开的1件，占4%;(4)以国家秘密为由拒绝公开的1件即“兰考高考试卷查分案”[16]，4%;(5)以历史材料为由拒绝公开的1件，4%;(6)拒收申请径直拒绝公开的2件，占8%;(7)直接以不属信息公开范畴且未说明任何理由的2件，占8%(见图表2)。　　图表2　　综上，在40个涉诉信息公开案中，真正对申请人进行了关涉政府信息实质性内容答复的，只有“部分公开答复”案中4件(“5博士诉湘潭市政府路桥收费案”[17]、“李某诉审计署信息公开案”[18]、“郑州准业主诉物价局经适房价信息案”[19]和“杨某诉区国税局信息公开案”[20])和“方式瑕疵答复”案中的1件即“彬县城关镇村民诉镇政府信息公开案”的口头公开的信息，共计5件，占40宗案件总数的12.5%。如果将这5宗案件答复过程中行政机关有意避重就轻、隐匿信息要点的因素考虑进去，信息答复的期望值至少打五折，那么，以40个案件为基数，信息公开率只有6.25%。这种极低的信息公开率是依申请信息公开诉讼案件高发的最基本和最内在的原因，也反应了一年来行政主体的信息观念和公开意识并未因《条例》的正式施行发生实质性的可喜转变，知情权的有效保障和社会透明度的大幅度提高仍需时日，而“信息公开愈多，问题暴露愈多”成为了信息公开行政法律关系双方主体博弈的焦点和中心。其实，这种只言片语的公开不仅不利于问题的解决，反倒会使事情更具神秘色彩，让申请者的主体感更差、困惑更甚。可见，“信息不完全比没有信息更糟糕!”[21]因为，不完全的信息公开就是行政机关在制造和散布谣言。　　同时，以涉及第三人商业秘密为由拒绝信息公开的案件共计7件，占40件总数的17.5%。而以国家秘密为由拒绝公开的案件除了上述时间合法性答复中的“兰考高考试卷查分案”一件外，还有诉讼中在法院协调下获得了“申请公开文件属国家机密，不在信息公开范围”书面答复的“张积年诉建设部案”[22]，共计2件，占40件总数的5%。商业秘密和国家秘密为由拒绝公开的案件共9件，占40件总数的22.5%，接近案件总数的四分之一。这种比例状况表明：其一，在统计中，尽管依申请信息公开案中还没有发生以涉及第三人个人隐私为由拒绝公开的案例，但是《条例》第23条已经成为行政主体拒绝公开信息的主要依据和挡箭牌。或言之，申请人获取公共信息的主要障碍之一在于《条例》第23条中三个不确定性法律概念的任意扩大化解释;其二，尽管学界在借鉴国外法治实践的基础上，一致作出了国家秘密条款会成为信息公开拦路虎的假设，可是法规的中国实施逻辑却使问题引向了别样的真实，即商业秘密才是行政主体拒绝信息公开的常见借口。这暴露出如下基本事实：行政主体及其工作人员的保密观念并不比信息公开观念更强!其实，随着市场的进一步完善和经济结构的日趋复杂，商业秘密的甄别方法和评判标准对政府信息公开工作会显得越来越重要。如美国环境保护署(EPA)拒绝公共信息披露的最通常理由就是商业秘密。[23]　　二、依申请信息公开诉讼案信息类型分析——我国民众的信息需求表现出了多元化特征，但还不是“政治参与民主型”的，而是“生活需求实用型”的信息要求[page]　　在作为研究对象的40个涉诉信息公开案中，申请的信息类型分布状况为：(1)有4个案件申请公开的是企业改制信息，占10%;(2)有5个案件申请公开的是行政税费信息，占12.5%;(3)有5个案件申请公开的是行政给付类信息，占12.5%;(4)有14个案件申请公开的是房地产动迁补偿类信息，占35%;(5)有2个案件申请公开的是行政许可信息，占5%;(6)有3个案件申请公开的是公用企事业服务价格信息，占7.5%;(7)其他信息类型的案件共7宗，占17.5%，它们分别是——申请公开事件调查和鉴定结果的“华南虎照信息公开案”，申请公开资产转让鉴证意见信息的“王某诉河北省产权交易中心信息公开案”[24]，申请公开监督检查信息的“乔某诉深圳市司法局信息公开案”;申请公开体检规定文件的“刘某诉北京市卫生局信息公开案”[25];申请公开道路标示决策信息的“温州交通限速标示决策信息案”，申请公开教育类信息的“兰考高考试卷查分案”，申请公开环保类信息的“珠海律师诉环保局信息公开案”[26](见图表3)。　　图表3　　从申请公开信息类型的统计数据上看，我国信息公开争议目前呈现出如下现实特征和发展趋势：其一，申请公开的基础动因还主要不是民主政治参与的需要，信息公开争议与民众最基本生活需求的满足息息相关，并且与民众基本生活需求联系越紧密信息需求越大、争议发生率越高。因此，在目前甚或相当长的一段时期内，我国民众的信息需求还不是“政治参与民主型”的，而是“生活需求实用型”的。申请者对房地产类信息的迫切公开要求、对优抚、扶贫等社会福利类信息的密切关注、以及对公共企事业服务价格波动的高度敏感，都是这一特点的有力证据和突出表现。可见，知情权之于中国公民主要是工具性的权利，还不具有成为独立宪法基本权利的现实基础，至少在可以预见的将来该种状况不会有多大改观。其二，申请公开的信息类型指向有着鲜明的时代特征，依申请信息案紧随社会矛盾的焦点问题而不断聚结和流变，这从房地产类信息案件一枝独秀、独占鳌头，就可见一斑。因为，当下中国普通民众最痛恨的是土地的掠夺式征收(用)，最不满的是房价的泡沫性虚高。其三，尽管我国信息公开案的流向相对比较集中，但也表现出了信息需求多元化的显著特征，不仅出现了将行政处罚信息公开化处理的“赵某诉平阳县公安局信息公开案”，甚至还出现了将信访和举报转化为信息公开案件处理的情况，前者如“张积年诉建设部案”，后者如“乔某诉深圳市司法局信息公开案”。最后，就未来的发展趋势上看，随着时间的推移和市场规范化程度的提高，企业改制类信息的社会需求会逐渐降低，而民众对教育类信息和环境类信息透明度的要求会越来越高，从而成为信息公开案件的高发区。　　三、依申请信息公开诉讼案原告类型分析——律师是信息法治建设的重要力量，“生产需求型”信息公开申请率亟待提升，公益诉讼正在通过申请信息公开的方式集中涌现，市民申请信息公开的案件数量4倍于农民，涉访信息公开比例较重　　从原告的角度分析，在40个涉诉信息公开案中除去原告是组织的4宗案件，原告是非法律人士的案件共计25件，原告是法律人士的案件有11件，其中，专业律师提起的9件，学者型兼职律师提起的2件——可见，就本项调查而言，所谓的“法律人士”在实践中就是指律师。如果将律师代理、咨询等因素考虑进去，律师间接参与的还有5宗案件，那么，律师直接和间接参与的案件总数就有16件，占40个案件的40%之多。　　若将原告按组织和个人进行分类，原告是组织的共4件，占10%——村民小组提起1件[27]，广告公司提起1件[28]，律师事务所提起1件[29]，个体工商户提起1件[30];个人(包括多人共同诉讼)是原告的案件共36件，占90%。　　从市民和农民的分类角度而言，原告是市民的案件有28件，占70%;原告是农民的案件8件，占20%;如果将位于城市的、原告是组织的4宗案件考虑进去，城市信息公开案所占比例高达80%。　　从利害关系的角度来看，原告与所申请信息存在法律上利害关系的案件有29件，占72.5%;原告与所申请信息无明显法律上利害关系的有11件，占27.5%其中，律师提起的有8件，占20%。从成本效益角度分析，尽管不能排除有诸如利益考量和“行为秀”的因素存在，但在《条例》实施初期，无法律上利害关系原告的行为却起到了很好的示范作用和启蒙影响，其法治标本意义毋庸置疑。　　从原告诉讼目的角度观察，很大一部分案件原告提起信息公开申请和诉讼，仅仅是为了解决或刺激解决背后更加关心问题的一种“曲线救国”的手段，换言之，信息公开诉讼只是“案中案”。这既包括律师在代理案件过程中遇到诉讼困境将申请信息公开作为取证或提升办案效率的一种方法的情况——如“王某诉河北省产权交易中心信息公开案”、“袁某诉安徽省府信息公开案”[31]等，也包括原告对事先的行政处理不服以申请信息公开的方式寻求“报复”的情况——如“荆州户外广告信息公开案”、“温州限速标志信息公开案”等，但是更多还是在多上访受阻后希望依靠申请信息公开获得最终实体救济的涉访案件。在40个案件中涉访的案件共17件，占42.5%(见图表4)。